Las responsabilidades políticas de los desmontes en Córdoba
enero 31, 2022
Sección: Extractivismos
Mientras los gobiernos atribuyen las inundaciones y los incendios solo a fenómenos climáticos extremos, Darío Avila —abogado especializado en derecho ambiental— precisa las responsabilidades políticas, judiciales y empresarias que posibilitan el avance sobre el monte nativo. El rol del agronegocio, la ganadería y la especulación inmobiliaria.
Incendíos en Córdoba
Foto: Huayra de Brigada Chiviquin

Por Darío Ávila*

“Un tsunami que nos cayó del cielo”. Así se refirió el ex gobernador cordobés José Manuel De La Sota en ocasión de las inundaciones ocurridas en la zona de Sierras Chicas el 15 y 16 de febrero de 2015. Por ese hecho fallecieron siete personas. Seis años después, el gobernador Juan Schiaretti dijo a través de Twitter -en relación a los incendios acontecidos en 2021 en Córdoba-: “El clima nos castiga por ser un año tan seco y con mucho viento” . La frase circunstancial procuró dar una respuesta espasmódica ante el amplio cuestionamiento social y a la afectación de 700 mil hectáreas entre 1999 y 2017, el equivalente a doce veces la superficie de la ciudad de Córdoba.

Ambas frases, dichas por los gobernadores de turno, podrían ser adjudicadas a cualquier ciudadano o ciudadana de a pie, a la luz de acontecimientos notorios que sucedieron en la provincia y que tienen a las inundaciones y a los incendios como principales protagonistas. Pero estas palabras adquieren otra dimensión cuando quienes las profieren tienen a su cargo el diseño, la planificación y la ejecución de las políticas públicas en general y de las ambientales en particular. Quienes se expresaron de esta manera vienen gobernando Córdoba de manera ininterrumpida desde hace más de 20 años. Por lo tanto, más allá de las atribuciones climáticas que realizan los gobernantes y que despojan los hechos de toda responsabilidad humana, corresponde indagar sobre las políticas que hoy generan inundaciones y un desmonte feroz en tierras cordobesas.

La competencia provincial en la protección del ambiente

La Reforma Constitucional de 1994 en Argentina estableció un nuevo marco competencial entre la Nación, las provincias y los municipios en materia ambiental. Esta reforma se dio en un contexto de fortalecimiento de las autoridades locales, (provincias y municipios). A esto alude la Constitución Nacional cuando menciona que las normas de presupuestos mínimos a cargo del Congreso de la Nación no pueden alterar las jurisdicciones locales. Adicionalmente, la Constitución vigente establece, en su Artículo 124, la potestad de las provincias para gestionar los recursos naturales existentes en su territorio.

Esta delegación de potestades debería haber generado nuevos andamiajes institucionales que permitieran llevar adelante el cumplimiento de ese mandato constitucional. La pregunta es: ¿hubo modificaciones en las estructuras orgánicas del Estado cordobés para atender estos asuntos?

Como resultado de las políticas públicas implementadas desde el Estado provincial, podemos afirmar que Córdoba exhibe un pronunciado, acelerado y creciente proceso de degradación ambiental. Esto se evidencia en la pérdida de masa boscosa, en inundaciones, en la pérdida de fertilidad de los suelos y en la contaminación de suelos, agua y aire.

Desde las organizaciones socioambientales, académicos, investigadores y ciudadanos en general coinciden en señalar la responsabilidad política de la dirigencia que hace dos décadas gobierna la provincia. Este señalamiento se fundamenta en las decisiones desacertadas que se vienen adoptando en materia de gestión de los recursos naturales.

Incendios Córdoba
Foto: Irma Montiel /cbri

¿Qué hizo el gobierno de Córdoba para proteger los bosques?

Comenzaremos por analizar el accionar del Poder Ejecutivo, que detenta la competencia para diseñar, planificar y ejecutar la política pública ambiental local en el marco de la autonomía provincial y del sistema republicano y federal de gobierno establecido en la Constitución Nacional. Como regla general, la administración pública provincial -a través de sus órganos específicos- es la primera obligada a velar por la tutela ambiental. A ella está dirigida toda la normativa ambiental preventiva y precautoria.

Sin embargo, el Poder Ejecutivo de Córdoba es el que menos se adaptó a los cambios que impuso la Reforma Constitucional de 1994. La actividad ambiental en la provincia se centraliza a través de la Secretaría de Ambiente. Su tarea es llevar adelante el procedimiento técnico-administrativo de evaluación de impacto ambiental, debiendo garantizar la participación ciudadana y el acceso completo, veraz, adecuado, oportuno y gratuito a la información pública ambiental, en forma previa a cualquier decisión.

Es alarmante la falta de profesionalización de varios de sus funcionarios. Pero más preocupante aún es que muchos de ellos están siendo investigados penalmente por la presunta comisión de delitos de abuso de autoridad e incumplimiento de los deberes de funcionarios públicos, tras haber autorizado actividades, obras o proyectos violando la normativa ambiental vigente.

Basta con analizar la estructura orgánica para advertir la marcada línea productivista que alienta el gobierno cordobés. Mientras el área de Agricultura y Ganadería adquiere el rango de Ministerio, el sector de Ambiente asume la modalidad de Secretaría, dependiente del Ministerio de Coordinación. Es decir: una menor jerarquía administrativa, que implica menos recursos presupuestarios.

Leyes que profundizan el agronegocio

La manifiesta orientación productivista se robustece con la sanción de leyes sectoriales que profundizan el modelo extractivo del agronegocio. A eso se suma el desarrollismo inmobiliario, la minería y la ganadería intensiva. Todo esto en detrimento del patrimonio natural ambiental en general y de los bosques nativos en particular.

En este sentido, se destaca la sanción en 2019 de la Ley 10.663, que crea el Programa de Buenas Prácticas Agropecuarias (BPAs). Esta legislación es la primera en su tipo en el país. Algunos de los objetivos que plantea son generar un cambio cultural en el sistema productivo incorporando la medición de variables productivas, sociales y ambientales, concientizar que el cumplimiento de las leyes, normas y reglamentos debe acompañar el desarrollo productivo y promover la generalización en la adopción regular y sistemática de las BPAs. Todo ello a cambio de un incentivo o aporte económico no reintegrable que recibirá el productor que desee voluntariamente adherir al programa. La autoridad de aplicación de esta norma es el Ministerio de Agricultura y Ganadería de la provincia. 

La implementación del programa de BPAs implica la profundización del modelo del agronegocio. La ley tiene una marcada visión productivista, desatendiendo totalmente la mirada ambiental y sanitaria. En el programa no se plantea la reducción de agrotóxicos: muy por el contrario, alienta su uso a través de lo que llaman la agricultura de precisión. La Ley de BPAs contraría los objetivos de la Ley Nacional 26.331 de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, en tanto promueve la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo. 

La misma crítica puede hacerse en relación a la Ley 10.467, que crea el Plan Provincial Agroforestal. Dentro de sus objetivos procura promover y complementar la producción, en el marco de las BPAs, ayudando a prevenir y evitar los procesos de erosión eólica o hídrica, favoreciendo la infiltración, reducción y consumo de excesos hídricos. El plan comprende acciones de forestación o reforestación de predios públicos y privados, para la protección ambiental y la producción foresto industrial. En esa ley están comprendidos los predios destinados a la producción agropecuaria. 

El Instituto Multidisciplinario de Biología Vegetal (Imbiv), perteneciente a la Universidad Nacional de Córdoba (UNC) y el Conicet, presentó un reclamo al Ministerio de Agricultura y Ganadería por esta ley. Solicitaron la eliminación, del listado de especies forestales recomendadas, de las especies del género eucalyptus y pinus en las zonas serranas y de pedemonte de la provincia por su alto consumo de agua.

Otra decisión política desacertada involucra a la Ley Provincial 8751, que crea el Plan Provincial de Manejo del Fuego, sancionada en 1999. Esta ley estableció las acciones, normas y procedimientos para el manejo del fuego (prevención y lucha contra incendios) en áreas rurales, forestales y urbanas en el ámbito del territorio de la provincia. Prohíbe el uso del fuego en el ámbito rural y/o forestal, salvo en aquellos casos en que se cuente con autorización emanada de la autoridad de aplicación. Establece la obligación de toda persona, que tenga conocimiento de un foco ígneo, de formular la denuncia ante la autoridad más próxima. 

Además, esta ley determina la obligación de elaborar un Plan Anual de Prevención y Lucha contra el fuego y un mapa de zonificación de riesgos. Para poder llevar a cabo estas acciones, principalmente de prevención, la ley provincial creó el Fondo para la Prevención y Lucha contra el Fuego cuya vigencia estaba prevista hasta el 31 de diciembre de 2019. Ese fondo estaba integrado por un aporte que se abonaba juntamente con la facturación por el consumo de energía eléctrica en el territorio de la provincia. Recaudaba 98 millones de pesos mensuales, para la adquisición de aviones hidrantes y tareas de educación y prevención sobre la problemática. Sin embargo, en julio de 2017, y en plena campaña electoral, el gobernador Schiaretti anunció públicamente la finalización de este fondo, procediendo a su derogación mediante el Decreto 1155/17, manifiestamente inconstitucional.

Actualmente, el financiamiento que estaba previsto por ley, depende de una partida incluida discrecionalmente en el presupuesto del Ministerio de Gobierno.

Foto: Télam

Sin presupuesto no hay prevención

La primera tarea que se abandona, como consecuencia del desfinanciamiento es la prevención. Se dio de baja el sistema de alerta temprana y se desactivó la función vigía que desarrollaban los cuerpos de bomberos voluntarios. Seis bomberos en cada uno de los 62 cuarteles de zonas de riesgo (el área serrana y el noroeste provincial) durante años, cumplieron esta función vigía, en torres especialmente ubicadas, para detectar a distancia cualquier inicio de humo y dar alerta al sistema. Este cuerpo cumplía un rol preventivo fundamental: mientras funcionó, el plan fue un éxito. Las estadísticas del momento dan cuenta de ello. 

La última medición disponible corresponde al año 2010. Allí, el coordinador del Área de Prevención daba cuenta que durante ese año se habían registrado un total de 210 incendios, con una superficie afectada de 10.298 hectáreas. Se advierte claramente una abrupta disminución de incendios que abarcan extensiones entre 100 y 1000 hectáreas (2009-2010).

Por otro lado, la Ley Provincial 6964 declara de interés público la conservación de los ambientes naturales y sus recursos. Establece distintas categorías: Parques Naturales Provinciales, Monumentos Naturales Provinciales, Refugios de Vida Silvestre, Reservas Provinciales de Uso Múltiple y Reservas Hídricas Naturales. Según datos oficiales, actualmente, la Provincia -a través de la Secretaría de Ambiente- tiene a su cargo 17 áreas naturales protegidas y dos corredores biogeográficos creados por decreto.

Sin embargo, de los testimonios recogidos con personal vinculado al funcionamiento de este sistema, todos indican que, a la fecha, el sistema de áreas protegidas no cuenta con presupuesto propio para su funcionamiento. No se designaron guardaparques para su atención, a pesar de que la Universidad Provincial posee la carrera de guardaparques y ya han egresado de la misma más de 70 profesionales. De todos las áreas creadas por decreto y por ley, solo dos tienen guardaparque: las reservas de Cerro Colorado y Pampa de Achala. 

Tampoco se elaboraron los planes de manejo de las distintas áreas. A la fecha, ni siquiera se creó el Servicio Provincial de Áreas Naturales, que es la autoridad de aplicación de la ley.

Quemar el monte: un delito que no se persigue

El Código Penal argentino establece penas por la comisión de los delitos de incendios y otros estragos. Un reciente relevamiento realizado por el Centro de Estudios y Proyectos Judiciales sobre las causas que ingresaron a la Justicia de Córdoba da cuenta de que en los últimos cinco años se sustanciaron 25 causas, en las cuales se investigan y juzgan supuestos hechos de incendio. En esas causas hubo 44 personas imputadas, de las cuales 28 son a título doloso (intencionales, deliberados, queridos) y 16 son a título culposo (negligencia, imprudencia o impericia). Hubo sólo un imputado condenado, 11 sobreseídos, 31 imputados sin resolución y 19 sentencias dictadas en los últimos cinco años. Las causas corresponden a hechos anteriores al año 2015, en 16 de ellas se declaró extinta la acción penal por el transcurso del tiempo. 

La incidencia de estas causas alcanza el 0,01 por ciento de la materia penal sujeta a investigación por año. Es decir, un delito de incendio cada 10.000 delitos comunes investigados e imputados. 

Si comparamos estos datos relevados por el Poder Judicial provincial con los datos sobre incendios ocurridos en Córdoba que surgen del trabajo realizado por las y los investigadores del Instituto Gulich (Conae-UNC), en el período 2015-2017, se advierte que se registraron 432 incendios en las sierras cordobesas. Es decir, la cantidad de incendios registrados no se condicen con las 25 causas penales iniciadas. Esto evidencia una gran inacción judicial que acompaña el curso de las políticas públicas y la decisiones políticas adoptadas en materia de gestión de los recursos naturales. 

La cuestión se agrava cuando se advierte que los incendios son hechos públicos y notorios, que obligan a los representantes del Ministerio Público Fiscal a intervenir de oficio, tal como ocurre en el caso de cualquier otro tipo de delito perseguible mediante acción pública. Es decir: no hace falta la existencia de denuncias penales para actuar en concreto.

No fue un tsunami, fue el desmonte

Según un estudio recientemente publicado por el Instituto Gulich (UNC-Conae), en las sierras de Córdoba, se produjeron 5358 incendios –entre 1999 y 2017– afectando 700.385 hectáreas. Es decir, lo equivalente a 12 ciudades de Córdoba.

En ese lapso temporal, el año en que se registró el mayor número de incendios fue 2003, con un total de 364 incidentes que perjudicaron una 102.992 hectáreas. Sin embargo, el récord de superficie quemada se alcanzó en 2013, con 106.206 hectáreas consumidas por 153 focos de fuego. 

Llamativamente, y tal como lo refleja la publicación de los investigadores de la UNC, Sierras Chicas es el área donde se produjo la mayor cantidad de incendios. Esa zona es, a la vez, el sector donde se acentuó el desarrollismo inmobiliario y donde se registró la inundación más importante, en 2015. Aquella que De la Sota definió como “un tsunami que cayó del cielo”.

Al momento de la sanción de la ley provincial, en 2010, existían -según datos de la Secretaría de Ambiente Provincial- 532. 964 hectáreas de bosque cerrado, 1.300. 014 hectáreas de bosque abierto, 2.037.989 hectáreas de bosques secundarios y arbustales y 11.593.711 de hectáreas de superficie cultural (agricultura, urbanizaciones). 

Un nuevo Informe de 2015-2016 da cuenta de la existencia de 1.986.158 hectáreas de bosque Categoría I y 4.002. 062 de bosque Categoría II (según las clasificaciones de la Ley de Bosques nacional). Comparando estas superficies con las existentes en 2008, se puede observar que en menos de una década se destruyeron por desmontes ilegales, representados por cambios de uso del suelo, 232.777 hectáreas de bosque abierto en muy buen estado de conservación y 434.206 hectáreas de bosque nativo abierto en muy buen estado de conservación. En total, en siete años, se destruyeron ilegalmente 666.983 hectáreas de bosques en muy buen estado de conservación, a razón de 100.000 hectáreas por año. 

Hoy no existen datos actualizados, pero se estima que en Córdoba subsisten 300.000 hectáreas de bosque nativo en buen estado de conservación y 3.500.000 de bosque nativo en diferente estado de conservación.

La fórmula es muy perversa pero simple de entender: desmontes, desarrollismo inmobiliario, inundaciones. Según la doctora Alicia Barchuk “las urbanizaciones en Sierras Chicas, tanto las antiguas como las actuales, están ubicadas en las zonas de mayor riesgo de inundación. A esto contribuyó el desmonte de bosque nativo”. 

La investigadora agrega que, según estimaciones del propio equipo del Instituto Superior de Estudios Ambientales (ISEA) -en un estudio publicado en 2008- en siete años se perdieron 2000 hectáreas de bosque en esa zona. “Los mayores riesgos de inundación recaen sobre las ciudades, porque el agua tiene pocos obstáculos en su recorrido. Y lo opuesto sucede en la zona de mayor cobertura vegetal”, explica Barchuk. “La zona de las Sierras Chicas se convierte en una especie de ‘tobogán’ por el que se desliza el agua de las lluvias, lo que se ve potenciado por la escasa cobertura boscosa y la gran presencia de piedras y superficie urbanizada que facilitan el escurrimiento del agua. En las zonas de baja pendiente, ubicadas mayormente en las ciudades, el agua tiende a estancarse”, añade.

El ordenamiento territorial: una urgencia postergada

En cuanto a las decisiones políticas, sobresale la falta de actualización de la Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN) N° 9814, conforme lo establece la Ley Nacional 26.331. El ordenamiento debe verificarse cada cinco años, mediante un proceso participativo. La situación de los bosques nativos es muy cambiante, muy dinámica. Existen múltiples factores antrópicos que afectan a su conformación o estructura (desmontes, incendios, desarrollismo inmobiliario, ganadería intensiva); de allí la necesidad de ajustar esa información cada cinco años y en base a ello revisar las políticas públicas protectoras del bosque.

Córdoba ordenó territorialmente sus bosques a partir de la sanción, en 2010, de la Ley Provincial 9814. Debió actualizar su OTBN en dos oportunidades, en 2015 y en 2020.  La Secretaria de Ambiente provincial es la encargada de llevar adelante la convocatoria para que se proceda a la mencionada actualización. Nada de esto ocurrió. ¿Cuáles son los motivos? La respuesta es sencilla: la decisión política de no convocar a la ciudadanía para que, a través de un proceso participativo que involucre a todos los actores sociales, se proceda al debate y discusión sobre la situación de los bosques cordobeses.

En 2014, el Ministro de Agua, Ambiente y Servicios Públicos creó la Unidad Ejecutora del Proceso y Programa de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (Resolución N° 100/14), la que funcionó dentro de la órbita de la Secretaría de Ambiente, y que tenía, entre otras funciones, elaborar la propuesta de actualización del OTBN, incluyendo los documentos técnicos, como así también, los mapas pertinentes. Esta Unidad Ejecutora dejó de funcionar por pedido del Coordinador de la Unidad Ejecutora, Sergio Nirich, sin haber cumplimentado con ninguno de los objetivos y fines planteados en la citada resolución. La tarea quedó inconclusa hasta la fecha.

A partir de allí, el gobierno de Córdoba intentó sacar ese debate del ámbito administrativo, para trasladarlo a otro que no es el previsto por la normativa vigente: el ámbito legislativo. Fue así que los legisladores oficialistas provinciales de Unión por Córdoba (UPC) presentaron un proyecto de ley por el que se proponía regular –en reemplazo de la actual Ley Provincial 9814- el ordenamiento territorial de los bosques nativos existentes. Esta iniciativa fue paralizada mediante una acción de amparo promovida por la Coordinadora Provincial en Defensa del Bosque Nativo (CoDeBoNa).

Responsabilidades políticas y humanas

La actividad antropogénica degradante del ambiente y la naturaleza ha alcanzado límites realmente peligrosos, de no retorno, donde se evidencia daños ambientales graves e irreversibles. Atravesamos un umbral muy peligroso donde la naturaleza ve colmada su capacidad de resiliencia, de recuperación natural y de reacción frente al daño. En Córdoba, el Estado provincial se ha desentendido de la obligación de brindar protección a los bosques nativos.

Ni “el tsunami que cayó del cielo” ni “el clima que nos castiga” son los responsables de las inundaciones y los incendios ocurridos en Córdoba. Por el contrario, estos fenómenos naturales extremos son el resultado del diseño, la planificación, y ejecución de políticas públicas que durante más de 20 años vienen profundizando un modelo productivo que arrasó con los bosques nativos, ocasionando un grave desequilibrio ecológico. Este modelo alteró los ciclos biológicos, con pérdida de flora, fauna, biodiversidad y suelos. También generó un escenario propicio para la aparición de enfermedades (pandemias) vehiculizadas por el contacto de los seres humanos con los animales silvestres (zoonosis).

Frente a este escenario, resulta imperioso que el Estado provincial asuma definitivamente su deber constitucional de preservar el ambiente y de manera urgente proceda a diseñar, planificar y ejecutar políticas públicas específicas para el cuidado del ambiente, con real y efectiva participación ciudadana.

En esta tarea, el rol de los municipios y las comunas es clave. Es necesario pensar globalmente y actuar localmente. Por una cuestión de cercanía, de inmediatez, entre funcionarios y ciudadanos, los gobiernos locales se encuentran en inmejorables condiciones para generar espacios de debate que permitan decidir colectivamente qué producir y cómo, cómo vivir y habitar el territorio, en qué lugares hacerlo, qué actividades se van a permitir y cuáles no. En este sentido, el ordenamiento ambiental del territorio es la herramienta adecuada para alcanzar los objetivos señalados. Sólo falta la decisión política y el interés ciudadano de querer llevarlo a cabo. 

*Abogado especializado en derecho ambiental.

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Télam_Tierraviva